監察院改革已經是迫切的問題：監察院從 2026 年 8 月 1 日起沒有任何一位監察委員。9 月 29 日，總統提名的 27 位人選在立法院全數未過半。同一年，憲法法庭因為 3 位大法官拒絕參與評議而分裂。

這兩件事都卡在程序：誰提名、誰同意、幾個人出席才算數。我們草擬了一份監察院改革的憲法增修條文修正草案，想把這類爭議從政治攻防拉回可預期的制度。以下說明它怎麼設計，也照實列出還沒解決的地方。

空無一人的議場座位，象徵監察院改革前的人事空窗 — 監委人事案全數未過，監察院自 8 月起進入無委員的空窗期。

兩個僵局，都卡在程序

第 6 屆監委任期在 2026 年 7 月 31 日屆滿。總統府 6 月 11 日提出新名單，2 人婉拒後，27 人交付表決。9 月 29 日開票，院長與副院長被提名人都是 50 票同意、60 票不同意，未達全體立委過半的 57 票門檻，其餘人選也都沒過。

監察院空窗的影響很具體。依 8 月初的報導，彈劾、糾正與政治獻金裁罰都停擺；已移送懲戒法院的案件，一審判決後無法由監委決定是否上訴；由監委兼任的國家人權委員會也無法運作。

這不是第一次。2005 年起監察院曾有約 3 年半沒有監委，促成 2007 年的釋字第 632 號解釋：「總統如消極不為提名，或立法院消極不行使同意權，致監察院無從行使職權、發揮功能，國家憲政制度之完整因而遭受破壞，自為憲法所不許。」但 632 號處理的是「消極不作為」。這次立法院有投票，只是全部不同意，632 號沒有給出解方。

憲法法庭的僵局則發生在評議門檻。立法院 2024 年 12 月修正憲法訴訟法，規定參與評議的大法官不得少於 10 人、宣告違憲至少 9 人同意，但現任大法官只有 8 人。

2025 年 12 月 19 日，5 位大法官把拒絕評議的 3 人從總額中扣除，作成 114 年憲判字第 1 號判決，宣告這次修法違憲。蔡宗珍、楊惠欽、朱富美 3 位大法官則主張，法庭未依法定人數合法組成，判決「當然無效」。此後的判決都延續同樣做法，雙方至今各執一詞。

兩個僵局的共同點是：爭的都是出席、門檻、同意這類程序問題，卻沒有一個各方都接受的中立判斷者。

第一段：監委提名改成雙來源

現行憲法增修條文第 7 條規定，29 位監委全部由總統提名、經立法院同意任命。草案保留「總統提名、立法院同意」這條制衡主軸，但把提名來源拆成兩條路，形成「立法院推薦、總統提名、立法院同意」三個關卡。

項目	現行	草案
提名來源	總統提名全部 29 人	總統自選 9 人，其餘 20 人從立法院推薦名單提名
推薦門檻	無	全體立委三分之二同意，並經公開甄選與聽證
提名期限	未明定，釋字第 632 號要求「適時」	90 日內提名半數、180 日內提名全部
退回機制	無	附理由退回，同一人選最多退回 2 次
最後同意	立法院同意	立法院同意（不變）

自選的 9 人包含院長與副院長，須來自公開徵求與審查程序。推薦名單要全體立委三分之二同意，以 113 席計是 76 票。以 9 月的表決來看，雙方陣營都達不到，名單只能靠跨黨派協商產生，這正是設計的目的。

為了防止總統拖延，草案寫入提名期限。總統認為推薦人選資格不符或有重大利益衝突，可以附理由退回；同一人選第二次退回，要附更高程度的理由。之後仍有爭議，就進入法律所定的爭議解決程序，並明文禁止總統以不提名或反覆退回的方式，讓監察院湊不到法定人數。

第二段：程序監督只管看得見的程序

草案在監察院既有的彈劾、糾舉、審計權之外，增加「程序監督權」，範圍限定在外部、客觀、非裁量的程序：

會議召集、法定通知、出席與定足數、表決門檻與方式
法定迴避與利益衝突揭露
法定程序紀錄的製作、保存與公開
法定公布、送達或公告
公務人員（含司法官）出席、迴避、製作紀錄等非裁量的法定義務

同一條也劃了紅線。裁判內容、法律見解、心證形成、證據取捨不能碰；訴訟指揮、證據調查准駁、審理策略等裁量性處置也不能碰；凡是要重新審查卷證、重作利益衡量才能判斷的事項，一律排除。監察院也不得因此要求變更或撤銷任何裁判。

空蕩的法庭與審判席 — 程序監督的紅線在於不碰裁判內容與心證，避免監察院變成「第四審」。

查到違失時，監察院只能用既有的工具：對「重大、明顯」的外部程序違失提出糾正或糾舉，涉及違法失職者彈劾並移送懲戒。這個門檻的思路，跟釋字第 342 號處理立法程序的標準接近，該號解釋只在「不待調查事實即可認定」的明顯重大瑕疵時才介入。

第三段：爭議先經獨立審查

被監督的機關或公務人員，如果認為監察院越過紅線，可以提起「程序界線爭議」。這個爭議先交給獨立審查機制處理，它只判斷監察院有沒有越線，不審個案裁判或行政裁量的內容。

只有兩種情況能再進憲法法庭：

獨立審查認定監察院越線，監察院仍維持處置。
獨立審查認定沒有越線，受監督機關仍主張涉及重大憲法爭議，且達到法律所定的加重門檻。

既然要當中立的判斷者，審查機制本身就得與政治隔開。草案把幾項最低要求直接寫進憲法，避免配套法律打折：成員採奇數制、任期固定；至少一半具司法審判或懲戒實務經驗；現任政黨職務人員、民意代表、政務官及其幕僚不得擔任，並設政治冷卻期；成員要揭露利害關係，產生方式不能由單一機關或政黨支配。

這樣設計的理由，是不讓每一件程序爭議都直接進入憲法法庭。憲法法庭本身就陷在評議人數的爭議裡，再把程序糾紛全部送進去，只會讓它承受更多政治壓力。

這份監察院改革草案還沒解決的問題

寫草案時，我們自己也找到幾個破口，先攤開來講。

拿現在的憲法法庭當測試案例，就能看出邊界有多難劃。草案把「出席」列為可監督的非裁量義務；但 3 位大法官主張，她們拒絕評議是基於「法庭未合法組成」的法律判斷，而法律見解屬於紅線內的排除事項。這種情況該算哪一邊，條文文字本身沒有答案，只能交給獨立審查機制判斷。

推薦名單沒有退場機制。草案限制了總統不得拖延，卻沒有規定立法院湊不到 76 票時怎麼辦。名單一直出不來，20 個席位就會一直空著。可能的補法是替推薦程序也設期限，逾期改用替代機制，但這部分還需要設計。

立法院的議事程序能不能監督，也還沒講清楚。釋字第 342 號認為議事程序原則上屬於國會自律；釋字第 14 號則認定立法委員不是監察權的行使對象，監察院無法彈劾立委。修憲可以改變這些界線，但草案得明文寫出程序監督是否及於立法院，以及監督後的處置是什麼。

最後是修憲門檻。依增修條文第 12 條，修憲案要先經立委四分之一提議、四分之三出席、出席委員四分之三決議。公告半年後交付公民複決，同意票還要超過選舉人總額的一半。

2022 年的 18 歲公民權修憲複決，選舉人約 1,924 萬人，門檻約 962 萬張同意票，最後同意票約 564.7 萬，差了約 397 萬票。廢除監察院的修憲主張同樣得通過這道門檻。這份草案是長期的制度提案，不是能馬上上路的方案。

你覺得呢？

這份草案還在修改，我們想聽聽你的看法：

你覺得第七條之一第二項劃的紅線，足以保護法官的心證不被干涉嗎？
你覺得爭議先經獨立審查、再進憲法法庭，真的能減輕憲法法庭的政治壓力嗎？

也可以拿前面的例子想想看：3 位大法官拒絕評議，你會把它歸為「出席義務」還是「法律見解」？不論你是不是念法律的，都歡迎在下方留言告訴我們。

你可以怎麼做？

讀原文：憲法增修條文第 7 條、第 12 條，以及釋字第 632 號、第 342 號都不長，連結在文末。
關注下一輪監委提名與表決。同意權採記名投票，每位立委的投票紀錄都查得到。
向你選區的立委表達你對監察院存廢或改革的看法。
未來若有修憲複決，同意票必須超過選舉人總額的一半，去投票本身就會影響結果。

我們之前也寫過另一份政策提案，可以參考〈ATM 人臉辨識擋得住車手嗎？用 15 秒 TOTP 驗證碼取代它〉。

資料來源

附錄：修正草案全文

一、提案目的

近年憲政衝突高度集中於「程序正當性」爭議（出席、召集、表決、紀錄、公布、任命同意等）。缺乏制度化、可預期、且不侵害司法獨立的程序監督機制，容易導致政治攻防與互不承認，形成憲政運作僵局。

現行監察委員人事產生方式，常被質疑政治單一路徑造成信賴不足，削弱監察院作為中立監督者之正當性。

本案提出三套一體的制度性解方：

人事：監察委員產生方式「雙來源＋維持制衡」：維持總統提名、立法院同意的制衡主軸，同時引入立法院以跨黨派高門檻作成推薦名單，提升多元與信賴；
權限：監察權轉型為「外部程序監督」：新增程序監督權，並以憲法條文明文排除裁判實體、法律見解、心證形成及個案裁量性程序，防止監察院第四審化；
救濟：建立「界線審查分流」：程序監督爭議先經獨立審查機制判斷是否越過紅線，僅在特定情形且達加重門檻時才進入憲法訴訟，降低憲法法庭負擔並避免政治循環。

二、修正條文草案

一、修正第七條第一項（增列程序監督權）

第七條第一項修正為：監察院為國家最高監察機關，行使彈劾、糾舉、審計及程序監督權，不適用憲法第九十條及第九十四條有關同意權之規定。

二、修正第七條第二項（監察委員產生方式：雙來源＋維持制衡＋明確總統裁量與期限）

第七條第二項修正為：監察院設監察委員二十九人，並以其中一人為院長、一人為副院長，任期六年。監察院院長、副院長及監察委員，均由總統提名，經立法院同意任命之。其中：

（一）院長、副院長及監察委員合計九人，由總統就公開徵求及審查程序所生之候選人中提名之。

（二）其餘二十人之提名，總統應自立法院所作成之推薦名單中為之；推薦名單之作成須經全體立法委員三分之二以上同意，並依法律所定公開甄選、聽證及利益迴避程序辦理。

（三）總統對前款推薦名單之提名方式如下：

總統得就推薦名單中之人選分批提名，並應於收到推薦名單後九十日內完成至少二分之一名額之提名；於一百八十日內完成全部名額之提名。
總統如認推薦名單中之特定人選有不符法定資格、重大利益衝突或其他法律所定之重大疑義者，得就該人選退回立法院，並附具理由；立法院應於六十日內補正或更換後再行推薦。就同一人選，總統得再一次退回，但應附具更高程度之理由說明；其重大疑義之範圍與理由說明之要件，以法律定之。
經前目再退回後，立法院如仍推薦同一人選，或總統仍認有重大疑義者，應進入法律所定之爭議解決程序；該程序之目的在於迅速判定是否存在不符法定資格或重大利益衝突等客觀疑義，並應於最短期限內結案。
總統不得以不提名、反覆退回或無限期拖延方式，使監察院無法達到法定組成人數而影響職權行使；其相關法律責任與救濟程序，以法律定之。

憲法第九十一條至第九十三條之規定停止適用。

三、增訂第七條之一（程序監督之定義、範圍、紅線與效果）

（一）為維護憲政機關行使職權之程序正當性，監察院得依法律行使程序監督權，就下列「外部、客觀、非裁量」程序事項之遵守情形為調查並作成處置：

會議或合議之召集程序、法定通知、法定出席／定足數、表決門檻與表決方式；
法定迴避／利益衝突揭露與處理程序；
法定程序紀錄之製作、保存與公開之最低要求；
法定公布、送達或公告程序；
公務人員（含司法官）就其「非裁量之法定程序義務」（例如出席、迴避、製作紀錄、依法公告）之履行情形。

（二）程序監督權之行使，不得涉及或評斷下列事項，並不得因此要求變更或撤銷任何個案裁判：

裁判內容、法律見解、心證形成、證據取捨；
訴訟指揮、證據調查之准駁、審理策略與裁量性程序處置；
任何需以「重新審查卷證、重作利益衡量」為前提之事項。

（三）監察院對於重大、明顯之外部程序違失，得依法律提出糾正、糾舉；涉及違法或失職者，得依憲法及法律提出彈劾並移送懲戒機關審理。

（四）前項「重大、明顯外部程序違失」之判準、調查程序、處置種類、時程、公開方式及救濟機制，以法律定之。

四、增訂第七條之二（程序監督爭議之救濟分流與界線審查；含政治絕緣最低標準）

（一）受監督機關或被監督之公務人員，對監察院依第七條之一所為之糾正、糾舉或程序監督處置，認其逾越第七條之一第二項所定界限者，得於法律所定期間內提起「程序界線爭議」。

（二）前項程序界線爭議，應先由法律所定之獨立審查機制為之；該機制以審查「監察院是否逾越第七條之一第二項界限」為限，不得就個案裁判內容或行政裁量實體為判斷。

（三）僅於下列情形之一，始得提起憲法訴訟：

前項獨立審查機制認定監察院逾越紅線而監察院仍維持處置；
前項獨立審查機制認定監察院未逾越紅線而受監督機關仍主張涉及憲法重大爭議，且達法律所定之加重門檻。

（四）前三項之審查機制、組成、程序、期限及加重門檻，以法律定之。但不得低於本條第五項、第六項所定之最低要求。

（五）獨立審查機制之成員組成，應符合政治中立與專業均衡原則，其最低要求如下：

成員總數採奇數制，任期固定，不得任意更換；
成員中至少二分之一應為具司法審判或懲戒實務經驗之人員（包含：具一定年資之法官、檢察官或懲戒法院／職務法庭之資深成員等），並應有一定比例之學界與實務界法律專業人士；
不得由現任政黨職務人員、現任民意代表、現任政務官或其幕僚擔任；並應設一定期間之政治冷卻期，其年限以法律定之；
應有嚴格之利益迴避與透明揭露義務（包含與受監督機關、監察院、被監督個人之利害關係），其標準以法律定之。

（六）獨立審查機制成員之產生方式，應避免由單一機關或單一政黨支配，至少應包含多元提名來源與跨機關同意之程序，其具體方式以法律定之。

三、逐條說明

（一）第七條第一項：增列程序監督權之必要性

憲政僵局常源於程序瑕疵或程序正當性爭議被政治化；本案以憲法層級明確授權監察院行使「程序監督」，使程序爭議回到制度化軌道處理。

此「程序監督」非擴張監察院成為超級機關，而是將監察權轉向更中立、更可客觀檢驗之範圍，提升制度信賴。

（二）第七條第二項：雙來源＋維持制衡的人事設計

本案不採「立法院提名、總統應任命」的單向模式，以免監察院被視為立法院延伸機關。

本案維持「總統提名、立法院同意」的核心制衡架構，同時引入立法院以全體三分之二同意作成推薦名單：

使人事來源更具跨黨派共識，降低單方壟斷與政治分贓觀感；
仍保留總統提名權與立法院同意權分離，符合相互制衡的憲政原理。

為處理政治現實的裁量與癱瘓風險，本案增設：

分批提名與期限（90 日／180 日）：避免無限期拖延；
退回制度：保留總統對客觀資格或重大利益衝突之把關；
第二次退回需更高理由說明：避免反覆退回；
再退回後強制進入爭議解決程序：防止僵局長期化。

（三）第七條之一：程序監督的定義、範圍與防火牆

本案將程序監督明確限定為「外部、客觀、非裁量」程序（召集、定足數、表決、紀錄、公布、迴避等），並以列舉方式提高可操作性。

針對「程序／實體難切分」之疑慮，本案於第二項以排除條款堵住灰區：

證據准駁、證據取捨、訴訟指揮、審理裁量等一律排除；
任何需重新審查卷證、重作利益衡量者一律排除；
並明示不得要求變更或撤銷個案裁判，防止第四審化。

監察院若認有重大、明顯外部程序違失，僅得依既有憲制工具（糾正、糾舉、彈劾→移送懲戒）處理，使效果回到法律程序產生，而非政治口水。

（四）第七條之二：救濟分流、界線審查與政治絕緣

若所有程序監督爭議皆直接進憲法法庭，將增加訴訟負擔，並可能再度政治化。故本案建立「界線審查先行」的分流機制。

界線審查僅判斷「監察院是否越過紅線」，不得就裁判內容或行政裁量實體下判斷，避免變相重審。

為避免配套法弱化審查機制之政治中立性，本案將奇數制、任期固定、司法／懲戒實務過半、政治冷卻期、不得兼任政黨／民代／政務職、利益迴避與多元提名來源等最低要求上升至憲法層級，以確保政治絕緣。

四、配套法律與立法指引

（一）建議制定或修正「程序監督法」（或監察法相關章節）

明確「重大、明顯外部程序違失」的客觀指標（例如：無正當理由拒不履行法定出席／迴避／紀錄／公告等非裁量義務達一定次數或程度；隱匿或偽造法定程序紀錄；違反法定迴避程序等）。
規範程序監督調查之期限、陳述意見、公開方式、救濟期間，避免拖延。

（二）獨立審查機制（第七條之二）之具體立法方向

組成：落實憲法最低標準（司法／懲戒實務至少過半＋學界／資深律師一定比例），並設嚴格利益迴避；
產生：採多元提名來源與跨機關同意（不得單一來源支配）；
程序：短期限（例如 30–60 日）結案；僅審界線，不重審個案；
加重門檻：僅在重大憲政運作爭議且達門檻時才進憲法訴訟，避免濫訴。

（三）總統退回權「更高理由說明」與爭議解決程序

第二次退回的理由限於客觀可證的資格瑕疵、重大利益衝突或法律明文禁止事由；
再退回後的爭議解決程序應採最短期限內就「客觀疑義」作成結論，避免成為新戰場；
必要時可要求公開理由書與證據基礎，提升可受公評與可檢驗性。

五、施行與過渡條款

本修正案自公布日起施行。
配套法律（含推薦名單程序、退回補正、爭議解決與界線審查機制、期限與加重門檻）應於施行日起一年內完成制定或修正。
本修正案施行後首次監察委員提名依修正後規定辦理。
為避免機關空轉，配套法律得設監察委員任期屆滿而繼任未就位之不間斷運作機制，其方式應符合民主正當性與權力分立原則。

監察院改革提案：三段式提名與程序監督，能解開憲政僵局嗎？